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    涉外民商事诉讼中实施边控措施的实践与完善

    日期:2019/8/20 19:51:44

        边控即边境控制,它是为防止涉案的外国人或者中国公民因其借出境之机逃避司法机关追究法律责任,给境内的国家、集体或个人财产等带来重大损失而通过法定程序在国边境口岸对之采取限制出镜的一种保全措施。在涉外民商事诉讼中,由于案件所涉及的当事人或者其法定代表人往往有境外身份,而在境内没有可供保全或执行的财产,通过采取边控措施对其限制出境就显得尤为重要。我庭自2002年成立以来,共办理边控手续二十余次,从这几年办案实践来看,凡是能及时实施对涉案人员限制出境的案件,该被控人在被控后大都能一改消极应诉为积极参与,主动与法院或对方当事人协商解决纠纷的办法,往往使得案件从久拖不决的泥潭中解脱出来,取得令人满意的法律效果和社会效果。
         一、采取边控措施所适用的标准及其处理
        目前国内关于边控的相关法律规定较少,主要是《中华人民共和国外国人出入境管理法》、《中华人民共和国公民出入境管理法》(以下简称“两法”)和《最高院、最高检、公安部、国家安全部印发(关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定)》(以下简称《若干规定》)以及公安部发布的一些部门规章等作出了专门规定。总体上讲,这些规定比较原则,在适用中还需要不断地加以完善。
         《外国人出入境管理法》第二十三条和《中国公民出入境管理法》第八条分别规定了对于法院通知有未了结民事案件不能离境的的外国人和中国公民,不准出境。《若干规定》在参照“两法”的基础上,规定了对某些外国人和中国公民(与案件审理有利害关系的人员)依法予以办理边控手续,不准其出境。与案件审理有利害关系的人员一般指当事人本人或当事人的法定代表人(负责人)和业务经办人,这些人对案件事实的调查和裁判的执行有直接关系,他们是否在我国境内直接影响到法院对案件的审理和执行。并且强调:(1)对于需要限制已入境的外国人或限制中国公民出境的案件,必须严格依法尽快办理,从严掌握。(2)在限制外国人或中国公民出境的审批权限的设置上,要求法院认定的犯罪嫌疑人或有其他违反法律的行为尚未处理并需要追究法律责任以及有未了结民事案件的,由法院决定限制出境并执行,同时通报公安机关。(3)法院在限制外国人和中国公民出境时,可以:向当事人口头通知或书面通知,在其案件(或问题)了结之前,不得离境;根据案件性质及当事人的具体情况,分别采取监视居住或取保候审的办法,或令其提供财产担保或交付一定数量保证金后准予出境。扣留当事人护照或其他有效出入境证件。不过应在护照或其他出入境证件有效期内处理了结,同时发给本人扣留证件的证明。法院如留当事人护照或其他有效出入境证件,如在出入境有效期内不能了结的,应当提前通知公安机关。(4)、《若干规定》还要求:法院对某些不准出境的外国人和中国公民,需在边防检查站阻止出境的,应填写《口岸阻止人员出境通知书》。需在口岸阻止出境的,应向本省、自治区、直辖市公安厅、局交控。在紧急情况下。如确有必要,也可以先向边防检查站交控。然后按本通知的规定,补办交控手续。控制口岸超出本省、自治区、直辖市的,应通过有关省级公安机关办理交控手续。
        在限制出境期间,一般情况下,并不限制被控对象在国内活动的自由。对持有外国护照的当事人实施扣留护照、限制出境等措施后,必须在四十八小时内逐级报告上级人民法院,同时向同级人民政府外事办公室通报。决定限制出境时,扣照后,必要时可以通知外国使、领馆该外方当事人护照已被法院扣留,防止被扣照人到使、领馆以护照遗失为由申请补办护照出境,造成强制措施落空。
        二、我庭采取边控措施的主要做法及效果
        我们经过不断的实践和自我完善,在遵循现有法律框架的基础上,形成了一整套行之有效的做法。一是在边控申请的受理上,依法行使释明权。由于原先边控制度适用范围的局限性,绝大多数当事人并不了解边控制度。我们在受理案件以后,如果发现涉案人员与本案纠纷的解决有直接的利害关系,则会告知相关当事人可以依法向法院申请采取边控措施及相关的法律权利与义务。二是在边控申请的审查上,我们要依法严格审查申请人的申请是否符合申请条件,即审查申请是否具备以下条件:申请人为有资格提出申请的当事人;申请人有证据证明合法权益受损的事实;申请的具体内容和范围;申请人已经提供适当的担保。对符合以上几个方面申请条件的,由合议庭在48小时内作出裁定,并立即予以办理;对不符合申请条件的,在48小时内口头或书面驳回申请。三是为了完善诉讼阶段的边控制度,我们在采取边控措施后及时履行对当事人及涉案人员的告知义务,这主要体现在边控通知的送达上。边控措施办理以后,在当事人提供的送达地址无误的情况下,我们及时将边控的有关法律文书送达给相对方,并告知他们相应的权利及义务。由于边控期限的限制,考虑到诉讼成本的制约,我们在对申请人的边控通知中着重强调在边控期届满之前,申请人可以决定是否申请办理续控手续,避免由于被控对象长期未入境而相关部门耗费大量精力于边控手续的办理。
        在民商事审判领域,只有对在内地有未了结的民事案件的人,才能由法院决定限制其出境。至于边控对象的范围。不仅指自然人,也应包括公司企业的法定代表人及其在中国的业务代表人或业务经办人。这是因为公司企业的民事行为是通过他们的行为表现的,对于那些在中国内地有未了结民事案件的外国企业或组织,只能通过限制其法定代表人或业务代表人、经办人出境的方法实现查清事实、保证诉讼顺利进行的目的。
        边控措施有助于及时解决纠纷,提高审判效率。法院应申请依法采取边控措施后,被告往往会主动与法院或对方当事人协商解决纠纷,从而为查清案件事实,双方进行和解创造了有利的条件。
        如本院于2004年5月25日受理的原告南通舜业制衣有限公司与被告香港佳狄士有限公司承揽合同纠纷一案。案件审理中,原告向本院提出限制被告法定代表人米勒(Miller Steven Gene)出境的申请并提供担保,我们经审查后对米勒采取了边控措施,限制其出境。边控实施后,米勒即在上海口岸被限制出境,此后其一改对原告索取欠款拒不理睬的态度,主动应诉,后经合议庭做了大量的调解息诉工作,其对我国司法制度及法院办案程序有了客观的了解,消除了顾虑并与原告南通舜业制衣有限公司达成调解协议,原告对此向法院表示了真诚的感谢。
        三、当前边控制度中存在的一些问题及思考
        现代审判制度要求公正与效率相统一,从程序和实体上平等保护各方当事人的合法权益。为了不断地追求公正与效率这一司法的终极目标,我们一直在审判实践中探索着,力求找出一整套行之有效的办法。通过这几年的总结,我们认为当前边控制度在主要以下几个方面尚需修改和完善。
        第一,应当进一步合理设置边控的申请周期。当前边控的申请周期设置极不太合理,按照公安部规定,每次边控的申请周期为三个月,当边控期届满之前,必须申请续控。由于申请边控或续控的手续比较繁琐,要经当事人申请、原审法院初查、上级法院复查及省公安厅审批并办理上网三层把关,而在案件审理过程中,对涉案人采取了边控措施后,往往会因需要多次办理续控手续。三个月边控期的规定,使得办案人员和相关部门在办理手续上多次重复,极大地耗费了当事人及相关部门的人力、物力。如能把边控制度与民事诉讼法中诉讼保全制度中冻结股权、银行存款等相关规定统一起来,使边控期延长至半年或一年,则显得较为科学合理。边控期限延长后,即使因当事人之间纠纷得以解决等原因需要对边控予以解除,也可以及时办理撤控手续。
        第二,应当进一步细化办理边控手续的规定。首先民事诉讼法第九章仅规定了财产保全措施,未将边控等行为保全措施涵盖其中。在两个出入境管理法和两高两部联合规定中虽然对边控的基本原则、审批权限及具体办法作出了一些规定,但是其中有的规定不太具体,有的方面甚至没有规定。如法院对于边控申请的受理与审查、边控通知的送达、边控决定的审批等等方面都没有作出相应的规定,有待完善。诸如在申请的审查环节,需要本着依法、公正、高效的原则,在适用两个出入境管理法和两高两部联合规定的基础上,参照民事诉讼法中关于诉讼保全的相关规定,要求边控申请人办理相应的边控担保手续,防止出现因当事人申请错误而导致的相应赔偿。
        第三,应当进一步明确法院之间、法院与公安机关之间对于边控如何归口管理与审批。边控手续最终由省级以上公安部门决定办理并发布上网,尽管其要求同级法院出具意见无可非议,但是目前的情况下,法院之间对于边控手续的审批制度没有真正重视并建立起来,最高院虽然曾经发文将它归口在各省、自治区、直辖市高级法院办公室统一办理,但是2001年又取消了这项规定。目前在上下级法院之间的边控汇报与审批管理没有明确的规定,迫切需要加以规范。我们的看法是:应当结合现实需要对我国现行的相关涉外法律、法规进行一次全面的清理与修订,在此之前,最高院应当通过司法解释规定由各省、自治区和直辖市高级法院通过专门的承办部门统一审查。
        第四,应当进一步规范对当事人及涉案人员权利义务的设定。如何依法切实保障诉讼当事人的权利和义务是当前边控制度所要面对的重要问题。《若干规定》要求法院在限制外国人和中国公民出境时,可以向当事人口头通知或书面通知,在其案件(或问题)了结之前,不得离境;不过未明确该当事人如果表示异议如何处理,没有赋予被控方当事人或涉案人员申请复议的权利。我们在采取边控以后,被控对象通常会很紧张,即使法院详细告知其法律权利与义务,也常常会求助于所属国的使领馆保护,通过向各级领导部门反映等种种途径向法院和办案法官施加影响。如果在相关的法规中,依法明确给予被控对象申请复议的权利,就可以避免被控对象因无法申请复议而到处告状提异议。法院也可以变被动为主动,排除干扰因素,依法高效地处理案件争议。
     

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